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提高法规议案审议质量的规范和方法

信息来源:人民代表报  发布日期:2021-09-02 09:41:35

立法技术规范的正确使用和法律规范表述的科学方法,既是制定法律法规“工程”需要遵循的一个重要技术规则,也是实行科学立法的一个“专业技术”标准。立法技术规范是否能够正确使用、法律规范表述是否恰当准确,对实现法规的实体性内容与程序性规定、法理的逻辑性与法条的条理性、法的外部结构形式与法的内在实质内容相一致和相统一是非常重要的,而且也是不可或缺的。

然而,在立法实践中时有遇到法规草案本身或多或少存在的立法技术和文字表述问题,直接或者间接限制和束缚了立法质量的提高,而且影响着立法本义的展示和传播,特别是对法的权威和力量也产生弱化和不利的影响。对此,学会掌握和精准运用立法技术规范知识和法律规范表述的方法,在审议法规议案实践中去“施工”、去“修建”十分必要。

实践告诉我们,如何准确科学设计法案逻辑结构,合理编排法案内容,实现内容结构和形式结构相统一;准确表述授权性规范、义务性规范、禁止性规范,科学规定公民、法人、其他组织的权利和义务,合理设定国家机关的权力和职责;准确界定法律概念,把握法律概念的内涵和外延,实现通俗性与专业性的统一;准确规范使用标点符号,运用标点符号阐明法案条文内部结构,使法案语句结构清晰、语义明确,精准表达立法原意,提高和保证法规质量是地方立法一个永恒的课题,也是立法机关和组成人员肩负的重要责任和法定职责。因此,在审议地方性法规草案时可以从以下几个角度提出审议意见和建议方案。

关于法的规定的严谨性。实践中,由于各种各样的原因,法规草案或多或少都存在着法的语言使用过于笼统、抽象或者原则的问题,以及法的语言表述不规范不严谨的问题。比如说,非法律术语、政策性色彩在有的语境下常有使用,这个问题实际上对立法意图的表达和目的的实现,法律规范准确性、明确性、执行性和可理解性的表述以及法律权威的树立都会有影响、有削弱。因此,就法律语言的使用而言,法律语言应当做到明确具体、简明扼要,法律语言要平易近人、通俗易懂,法律语言要一种理解、方便执行。也就是说,应当用最少的语言文字表达最多的内容,追求言简意赅,简洁为上,避免冗繁或重复。简洁就是法律规范的美,不需要过多修饰,而且即使不够美观,但只要好用、管用,就是法律语言最大的价值。否则,法的语言如果“指向不清”“模棱两可”、“讲话语言多”“文件用语多”或者“生僻字词多”“专业术语多”,在实施中不仅容易产生认识和理解上的歧义,而且守法人和执法人也不易学会弄懂、不易理解掌握、不易自觉遵守、也不易操作执行。

关于法的规定的逻辑性。在一部法规草案中,法的规定是有诸多法律规范构成的。但是,由于各种因素的影响,法的规定内容或多或少也存在“相互冲突”“重复规定”“弹性过大”“前后矛盾”的问题,以及“统一性”“一致性”的问题。例如法的规定,先是规定可以这样做,后是规定禁止这样做,前后相互矛盾,难以适用适从;还有前面有规定,后面再规定,重复规定;再如法的规定,既可以选择这样去做,也可以选择那样去做,行为不受时间、条件或者空间的限制,难以维护正常社会秩序。又如法的规定,其中法律概念的界定、法律规范的表述,先是一个说法,后是另一个提法;或者说前面是一种表述,后面又是另一种展现;或者说前者依据是一个出处,后者依据是另一个来源。如此等等,需要在审议时严格把关,提出修正的意见和建议。

关于法的规定的完整性。法律规范是法的基本构成。这是审议法规议案过程中经常碰到的一个问题,需要注意和把握:一是权利与义务不完整;二是权力与责任不对等;三是有行为模式,没有后果模式等。例如在立法实践中,义务规范往往多于权利规范的设置,这样既不符合法理的原则,也不符合法理的精神。因为权利和义务是相辅相成的,享受权利的同时也要履行相应的义务,反之亦然。为此,我国宪法第三十三条第三款明确规定:“任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。”所以说,坚持“法律面前人人平等、基本权利义务相一致”是审议法规议案的重要原则。再如,实践中立法在规定或者授予政府行政权力的时候,常常对其承担的相应法律责任规定不够或者说规定不够不完整,这样很容易从制度上形成对“公权力”监督的漏洞或者盲点,而且也不能保证“公权力”的正确行使和有效利用。又如,实践中创制法律责任规范就应当明确地告诉人们应该怎样作为,必须怎样作为;禁止怎样作为,不得怎样作为。如果必须作为的没有作为,不得作为的已经作为,制度设计就应当明确规定其承担相应的法律责任。然而,实践中也有有行为模式而没有后果模式的情况,如果此种行为可能对社会秩序造成危害,就应当从制度规范完整性的角度提出设计方案,否则法的规则、法的权威和法的尊严难以执行、维护和信仰。有鉴于此,法的规定制定的完整性和系统性,需要在审议时考虑、研究和把握。

关于法的规定的重复性。移植或者抄搬上位法规定的问题一直是地方立法实践中需要研究的一个认识和实践问题。从表面上来看,移植或者抄搬上位法的规定,下位法规定内容似乎具有了完整性和系统性,而且也是规定全面的、内容丰富的。但是,经过仔细分析和研究,感觉有三个问题需要引起高度重视:一是移植或者抄搬上位法规定,降低了上位法规定的法律效力层级;二是移植或者抄搬上位法规定,在国家法律体系内部形成重复立法的问题;三是移植或者抄搬上位法规定,容易造成越权解释上位法的问题;四是移植或者抄搬上位法规定,如果出现不准确不完整的情况,容易形成新的制度不协调等。立法法第七十三条第四款规定:“制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定。”所以,地方立法时,应当按照上位法的规定多在解决地方突出问题或者多在明确具体、细化补充和可操作性上提出审议意见和建议。

关于法的规定的配套性。实践证明,如果法授权制定与其配套的规章或者规范性文件不及时的,就难以保证法的全面贯彻和正确实施。关于这个问题涉及两个方面:直接的上位法要求地方制定配套法规的,审议时要着重从地方的配套性来考虑提出审议意见和建议;省级授权设区的市或者设区的市授权县级制定制定配套规定的,也是审议时要考虑的一个重要方面。如果上位法有授权或者有要求,法规草案中就应当有规定,规定内容包括授权制定的主体、规定内容的主题、时限和要求。这既是法律体系内部和谐统一的基本要求,也是保证法律法规正确实施的重要制度措施。

总而言之,立法技术规范和法律规范表述方法是立法活动中所遵循的基本规则和重要技巧,也是在法规内容和文本形式上保证立法质量的重要措施,更是科学立法的重要内容和主要表现形式。它们与立法活动相伴而生,制约并影响着立法活动的各个环节,影响着立法的质量和法律的实施效果。因此,在审议法规议案的活动中需要熟悉掌握、灵活运用、严谨规范、深耕细作,以此推动和促进法的质量提升,保证良法的内在价值,实现良法善治。

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